1947년 황해도 연백에서 태어나 1.4후퇴 때 아버지를 따라 월남, 경기도 수원에서 자랐다. 서호초(2회), 수원중(13회), 경복고(41회)를 거쳐 서울대 법학과를 졸업하고 미국 위스콘신대 대학원에서 공공정책학으로 석사학위를 받았다. 1973년 행정고시(13회)에 합격해 공직생활을 시작한 이후 재정경제부 심의관, 재무부 세제실장, 재경부 차관을 거쳤다. 김대중 정부 시절 청와대 정책기획수석으로 들어가 ‘2002 한·일 월드컵’을 성공적으로 이끌었다. 곧이어 국무조정실장으로 승진, 제16대 대통령 선거를 총괄했고, 노무현 대통령 당선 직후 대통령직인수위원회 부위원장을 겸직하며 참여정부 출범의 밑돌을 놓았다. 2003년 참여정부 초대 경제부총리를 맡아 경제 개혁을 추진했으며 2004년 정계에 진출, 17대부터 20대까지 수원 지역 4선 국회의원으로서 의정활동에 매진하고 있다. 2005년 교육부총리를 맡아 교육개혁의 불씨를 지폈으며, 2008년 민주당 최고위원, 2011년 민주당 원내대표를 역임했다. 2017년 문재인 정부 출범 후 국정기획자문위원회 위원장으로서 현 정부의 전체적인 밑그림을 그렸다. 현재는 더불어민주당의 경제 싱크탱크라 할 수 있는 국가경제자문회의 의장을 맡아 기술혁신형 벤처기업을 육성하고 골목상권을 살려서 국가경제를 발전시키는 데 최선을 다하고 있다.